TEMA: INCREMENTO PENSION del 14% para CONYUGE Y 7% PARA HIJO SIN PENSION- Imprescriptibilidad sentencia T-369 de 2015 y Sentencia SU140/19
PEDRO LEON TORRES BURBANO
– abogado - Contador Publico –
Economista. Especializado en Derecho
Laboral y Seguridad social – Derecho Administrativo- Revisoria Fiscal y
Contraloria y 40 diplomados diversos
TEMA: INCREMENTO PENSION del 14% para CONYUGE Y 7%
PARA HIJO SIN PENSION- Imprescriptibilidad sentencia T-369 de 2015 y Sentencia
SU140/19
Analicemos el caso concreto
de pensiones causadas después de la
entrada en vigor de la Ley 100 de 1993 o, en su defecto, del Acto Legislativo
01 de 2005, tienen éstas derecho a los incrementos del 14% y/o del 7% sobre la
pensión mínima legal de que trata el artículo 21 del Decreto 758 de 1990?. La
respuesta esta al final de lo analizado. Lea todo el numeral y encontrara la
respuesta
La Corte mediante la Sentencia SU140/19 UNIFICA
su JURISPRUDENCIA EN MATERIA DE IMPRESCRIPTIBILIDAD RESPECTO DEL INCREMENTO
PENSIONAL DEL 14% EN RELACION CON EL CONYUGE O COMPAÑERO (A) PERMANENTE A CARGO
Al revisar tutela la CORTE
dice que la ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES debe cumplir unos
requisitos generales y especiales de procedibilidad y dice que no hay IMPRESCRIPTIBILIDAD EN
MATERIA PENSIONAL respeto a los incrementos de la pensión y dice SON imprescriptibles
salvo las mesadas no reclamadas a tiempo conforme artículo 488 del Código
Sustantivo del Trabajo
Para la Corte es claro que
el Legislador actuó con apego a la Constitución, cuando a través del régimen de
transición que previo el artículo 36 de la ley 100 de 1993, protegió las
expectativas legitimas de quienes estaban cerca de hacerse a una pensión en las
condiciones en que esperaban que esta tuviera bajo el antiguo régimen, sin que
tal protección se predicara de otros derechos extra pensionales que, como los
que en su momento previo el artículo 21 del Decreto 758 de 1990,
carecen de ineludible incidencia en la protección del derecho fundamental a la seguridad social
pensional. De lo anterior se desprende que una persona que venía cotizando bajo
el régimen pensional anterior a la vigencia de la ley 100 pero que no llego a
cumplir con los requisitos necesarios para pensionarse en la vigencia de aquel
régimen, si bien pudo tener derecho a una pensión en las condiciones del
régimen antiguo, definitivamente no tuvo derecho a que aquella fuera favorecida
con beneficios extra pensionales que el nuevo régimen definitivamente no
contempla
Los incrementos previstos
en el literal b) del artículo 21 del Decreto 758 de 1990 fueron
diseñados para ser mayoritariamente aplicables a las pensiones de los miembros
masculinos de la pareja familiar, sin que existiera norma alguna efectivamente
le permitiera a los integrantes femeninos de dicha pareja el directo usufructo,
incidencia o inversión de los recursos provenientes de dicha pensión, mas
gravemente, cuando la economía del cuidado requiere de recursos efectivos para
funcionar. Es decir, el diseño legislativo de los incrementos pensionales de
marras favorece la discriminación de la mujer que, con su aporte a la economía
del cuidado, tuvo una participación más que relevante en el sostenimiento del
hogar; razón más que suficiente para que la Corte considere que tal norma debe
ceder ante otras más acordes a la vida social contemporánea como parcialmente
lo regula la pensión familiar que consagra la ley 1580 de 2009 o,
eventualmente, puede desarrollar el Legislativo con fundamento en la última
parte del inciso 11 del artículo 48 superior
La naturaleza no
fundamental de los incrementos que consagro el artículo 21 del Decreto 758
de 1990 se explica teniendo en cuenta que: (i) no puede decirse que su no
otorgamiento afecte la dignidad humana pues estos se aplicarían sobre una
pensión que ya le ha sido reconocida y viene siéndole pagada al respectivo
cónyuge o compañero (a) permanente o progenitor; pensión esta respecto de la
cual el cónyuge o compañero (a) permanente o hijos sin acceso a pensión tienen
el derecho de usufructuar con ocasión de la solidaridad que debe existir con la
pareja y la responsabilidad que se tiene para con los hijos; y (ii) tales
beneficios extra pensionales, de todos modos, no se le otorgan directamente al
cónyuge o a los hijos sin acceso a pensión sino que es, simplemente, un
incremento a la pensión que se le reconoció a quien efectivamente adquirió el
respectivo derecho prestacional
La Magistrada
Sustanciadora Dra CRISTINA PARDO SCHLESINGER hace todo un análisis del
incremento pensional del 14% para la o el cónyuge o hijo sin pension
La Sala Plena de la Corte
Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales, legales y
reglamentarias, y conforme a lo dispuesto por la Sala Plena en el Auto 320 del
veintitrés (23) de mayo de 2018, que declaró la nulidad de la sentencia
SU-310 del diez (10) de mayo de 2017, y procede a proferir la nueva decisión o SENTENCIA DE REEMPLAZO
En el proceso de revisión
de los fallos proferidos por las autoridades judiciales de instancia, dentro
del trámite de las acciones de tutela acumuladas.
Los once expedientes de la referencia fueron
seleccionados para su revisión por las Salas de Selección de Tutelas Números
Uno, Siete, Nueve y Once, respectivamente, disponiendo además su acumulación
para que fueran fallados en una sola sentencia, por presentar unidad de
materia. Los antecedentes, en extenso, y pruebas correspondientes de cada uno
de los expedientes bajo estudio, así como las actuaciones surtidas en sede de
revisión, se encuentran recogidos en un anexo a la presente sentencia, el cual
forma parte integral de la misma. A continuación, la Sala dará una explicación
breve de cada caso, con lo cual ya se advierte el patrón fáctico común:
Expediente T-5.647.921. El
señor Mardoqueo Silva Alfonso presentó acción de tutela contra la providencia
judicial que declaró prescrito el derecho al incremento pensional del 14% por
cónyuge a cargo, por considerar que se desconoció el precedente jurisprudencial
aplicable. Como juez de instancia, la Sala de Casación Laboral de la Corte
Suprema de Justicia negó el amparo constitucional solicitado tras considerar
que la decisión dictada dentro de la vía ordinaria, según la cual el fenómeno
prescriptivo opera de forma total sobre el incremento pensional cuando este
derecho no se reclama dentro de los tres años siguientes a la fecha de
reconocimiento de la pensión, era una decisión que se encontraba dentro de la
órbita el juez ordinario.
Expediente T-5.647.925.
Los señores Samuel Vargas Vargas y David Hernández Olaya consideraron que en el
marco de un proceso ordinario laboral contra Colpensiones, los jueces de
conocimiento desconocieron el precedente jurisprudencial aplicable al declarar
prescrito el derecho al incremento pensional del 14% por persona a cargo. La
Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia negó el amparo
constitucional tras considerar que las autoridades judiciales acusadas
acogieron el precedente sentado por el órgano de cierre en materia laboral;
esto es, la Sal de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia.
Expediente T-5.725.986. El
señor Urias Carrillo Parejo consideró que en el marco de un proceso ordinario
laboral contra Colpensiones, los jueces de conocimiento desconocieron el
precedente jurisprudencial aplicable al declarar prescrito el derecho al incremento
pensional del 14% por persona a cargo. El juez de primera instancia tuteló los
derechos fundamentales invocados por el actor y ordenó el reconocimiento del
incremento pensional. El juez de segunda instancia revocó esa decisión porque
el precedente del tribunal de cierre en materia laboral, Corte Suprema de
Justicia, predica que los incrementos pensionales por persona a cargo sí
prescriben.
Expediente T-5.755.285. El
señor Mario Ernesto Velasco, hombre de 83 años de edad al momento de presentar
la acción de tutela, solicitó el reconocimiento del incremento pensional del
14% por cónyuge a cargo. El accionante no agotó la vía judicial ordinaria y
puso de manifiesto su situación de vulnerabilidad por ser una persona de la
tercera edad cuyo único ingreso para solventar las necesidades de él y de su
esposa deviene de la pensión de vejez. El Juzgado 3º Penal del Circuito de
Popayán, Cauca, en su condición de juez constitucional de instancia, declaró
improcedente la acción de tutela al considerar que el actor no agotó los medios
ordinarios de defensa judicial a su alcance, desconociendo el requisito de
subsidiariedad.
Expediente T-5.766.246. El
señor Jorge Enrique Farías Castañeda consideró que en el marco de un proceso
ordinario laboral contra Colpensiones, los jueces de conocimiento desconocieron
el precedente jurisprudencial al declarar prescrito el derecho al incremento
pensional del 14% por compañera permanente a cargo. La Sala de Casación Laboral
de la Corte Suprema de Justicia negó el amparo constitucional invocado al
considerar que las autoridades judiciales accionadas expusieron con suficiencia
los motivos de la decisión adoptada. La Sala de Casación Penal de la Corte
Suprema de Justicia confirmó el fallo de primera instancia señalando que
además, no se cumplió con el requisito de inmediatez propio de la acción de
tutela, pues fue interpuesta luego de diez meses de haberse proferido la
sentencia acusada.
Expediente T-5.840.729. El
señor José Eugenio Flautero Torres, hombre diagnosticado con enfermedad
pulmonar que requiere suministro permanente de oxígeno, interpuso acción de
tutela contra Colpensiones, solicitando el reconocimiento del incremento pensional
del 14% por cónyuge a cargo, tras haber agotado la vía judicial ordinaria ante
la jurisdicción laboral y haber anteriormente interpuesto una acción de tutela
contra las providencias judiciales proferidas por los jueces laborales. El juez
de primera instancia denegó el amparo constitucional porque consideró que no se
probó afectación alguna al mínimo vital del accionante. El juez de segunda
instancia confirmó el fallo y agregó que, dado el choque de criterios jurídicos
de las Salas de Revisión de la Corte Constitucional sobre la
imprescriptibilidad de los incrementos pensionales, no puede el juez
constitucional imponer criterios que a la fecha no han sido unificados por el
máximo tribunal de la jurisdicción.
Expediente T-5.841.624. El
señor Miguel Ángel Alayon Cotrino considera que en el marco de un proceso
ordinario laboral contra Colpensiones, los jueces de conocimiento desconocieron
el precedente jurisprudencial al declarar prescrito el derecho al incremento
pensional del 14% por cónyuge a cargo. En primera instancia de tutela, la Sala
Laboral del Tribunal Superior de Bogotá negó el amparo argumentando que no
puede afirmarse que hubiera existido
desconocimiento del precedente jurisprudencial en cuanto a los
incrementos pensionales, si se tiene en cuenta que el órgano de cierre de la
jurisdicción ordinaria ha admitido que estos prescriben con el paso del tiempo.
Como juez constitucional de segunda instancia, la Sala de Casación Laboral de
la Corte Suprema de Justicia confirmó esa decisión y agregó que el precedente
jurisprudencial traído a colación por el accionante deviene de las sentencias
de tutela proferidas por la Corte Constitucional en sede de revisión las cuales
tienen efectos inter partes, es decir, que tienen efectos frente a las partes
involucradas en los trámites correspondientes.
Expediente T-5.844.421.
Los señores Luis Carlos León Díaz, Sara María Velasco, Fausto Perea y Emérito
Mera consideran que en el marco de un proceso ordinario laboral contra
Colpensiones, los jueces de conocimiento desconocieron el precedente
jurisprudencial al declarar prescrito el derecho al incremento pensional del
14% por cónyuge o compañero(a) permanente a cargo. Como juez constitucional de
primera instancia, el Juzgado 2º Laboral del Circuito de Popayán, Cauca,
declaró improcedente la acción de tutela al considerar que la decisión de negar
el reconocimiento de los incrementos pensionales se sustentó en la cosa juzgada,
ya que la misma pretensión había sido resuelta por otro juez ordinario. La Sala
Laboral del Tribunal Superior de Distrito Judicial de Popayán, Cauca, confirmó
la anterior decisión agregando que no hubo desconocimiento del precedente
jurisprudencial teniendo en cuenta que la Corte Constitucional no ha unificado
su criterio frente a la prescripción de los incrementos pensionales.
Expediente T-5.856.779. El
señor Julio Gómez Iglesias considera que en el marco de un proceso ordinario
laboral contra Colpensiones, los jueces de conocimiento desconocieron el
precedente jurisprudencial al declarar prescrito el derecho al incremento pensional
del 14% por cónyuge a cargo. Como juez constitucional de primera instancia, la
Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia negó el amparo
argumentando la falta de inmediatez en la acción de tutela tras indicar que
esta fue interpuesta cerca de cinco años de haber ocurrido la presunta
vulneración de los derechos fundamentales invocados. La Sala de Casación Penal
de la Corte Suprema de Justicia, obrando como juez constitucional de segunda
instancia confirmó esa decisión reiterando los mismos argumentos.
Expediente T-5.856.793. La
accionante, María Emma Rincón Loaiza, considera que en el marco de un proceso
ordinario laboral contra Colpensiones, los jueces de conocimiento desconocieron
el precedente jurisprudencial al declarar prescrito el derecho a los incrementos
pensionales del 14% y del 7% por cónyuge e hija menor a cargo. Como juez
constitucional de primera instancia, la Sala de Casación Laboral de la Corte
Suprema de Justicia negó el amparo argumentando la falta de inmediatez en la
acción de tutela, porque fue interpuesta después de dieciséis meses de haber
ocurrido la presunta vulneración de los derechos fundamentales invocados. La
Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia, obrando como juez
constitucional de segunda instancia confirmó esa decisión reiterando los mismos
argumentos.
Expediente T-5.870.489. El
accionante, Carlos Vidal Segura Rodríguez, considera que en el marco de un
proceso ordinario laboral contra Colpensiones, los jueces de conocimiento
desconocieron el precedente jurisprudencial al declarar prescrito el derecho al
incremento pensional del 14% por compañera permanente a cargo. La Sala de
Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia, obrando como juez de tutela
de primera instancia, negó el amparo argumentando la falta de inmediatez en la
acción de tutela, habida cuenta de que fue interpuesta luego de diez meses de
haberse proferido la sentencia que denegó el reconocimiento de las prestaciones
sociales solicitadas. Así mismo, el a quo alegó que la sentencia de los jueces
de conocimiento no resultó caprichosa. Como juez de segunda instancia, la Sala
de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia confirmó la decisión de la
referida Sala de Casación laboral reiterando los argumentos del a quo y agregó
que frente a la imprescriptibilidad de los incrementos pensionales no existe
una postura uniforme de la Corte Constitucional.
Como se anunció desde el
párrafo introductorio de esta providencia, con la presente sentencia se
reemplaza la Sentencia SU-310 del diez (10) de mayo de 2017 que fue
anulada mediante Auto 320 del veintitrés (23) de mayo de 2018. El referido
reemplazo fue autorizado por la Sala Plena de esta Corporación en el numeral
Cuarto de la parte resolutiva del mentado Auto 320 de 2018
PROBLEMAS JURÍDICOS
Otro problema jurídico es
que (ii) ¿En caso de que la
respuesta al anterior problema jurídico sea positiva, está sujeto a
prescripción el derecho pensional de incremento del 14% y/o del 7% de que trata
el artículo 21 del Decreto 758 de 1990?
Procedencia excepcional de
la acción de tutela contra providencia judicial
La jurisprudencia
constitucional, en protección de los principios de autonomía judicial y cosa
juzgada, ha admitido excepcionalmente que mediante la acción de tutela se pueda
controvertir una providencia judicial. Como sostuvo esta Corporación en Sentencia
C-590 de 2005, para que el juez de tutela pueda acceder a la pretensión que
subyace a la presentación de la correspondiente controversia debe primero
verificar los denominados “requisitos generales de procedencia de la acción de
tutela contra decisiones judiciales”. Así, en caso de cumplirse con tales
requisitos, el juez podrá analizar el caso de fondo y determinar si se da o no
alguna de las “causales especiales de procedibilidad”, las cuales determinan
si, en efecto, se verificó o no una violación al derecho al debido proceso.
En esta ocasión, los
señores Mardoqueo Silva Alfonso (T-5.647.921), Samuel Vargas Vargas y David
Hernández Olaya (T-5.647.925), Urias Carrillo Parejo (T-5.725.986), Jorge
Enrique Farías Castañeda (T-5.766.246), Miguel Ángel Alayon Cotrino
(T-5.841.624), Luis Carlos León Díaz, Sara María Velasco, Fausto Perea y
Emérito Mera (T-5.844.421), Julio Gómez Iglesias (T-5.856.779), María Emma
Rincón Loaiza (T-5.856.793) y Carlos Vidal Segura Rodríguez (T-5.870.489)
acusan distintas providencias judiciales de haber incurrido en desconocimiento
del precedente jurisprudencial y en vulneración directa de la Constitución,
por no admitir la imprescriptibilidad de los incrementos pensionales por
persona a cargo de que trata el artículo 21 del Decreto 758 de 1990; decreto
éste que aprobó el Acuerdo 049 de 1990 del Consejo Nacional de Seguros Sociales
Obligatorios (en adelante, la providencia se referirá al “Decreto 758 de
1990”).
La Sala considera que, en
términos generales, las acciones de tutela atrás mencionadas cumplen con las
condiciones necesarias para declarar su procedencia frente a las providencias
judiciales acusadas, pues: (i) la cuestión relativa a la prescriptibilidad o
imprescriptibilidad de los incrementos pensionales por persona a cargo es un
asunto que goza de suficiente relevancia constitucional, al tener potencial
incidencia en la materialización de los derechos fundamentales de los
pensionados; (ii) cada uno de los accionantes identificó razonablemente los
hechos causantes de una eventual vulneración o amenaza a sus derechos
fundamentales; (iii) las sentencias impugnadas no son de tutela, sino que se
trata de providencias judiciales proferidas en el marco de procesos ordinarios
laborales; y (iv) los accionantes alegan como causales específicas de
procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial, el desconocimiento
del precedente jurisprudencial y la vulneración directa de la
Constitución.
Evaluación de los
requisitos de subsidiariedad e inmediatez
En virtud de lo previsto
en el artículo 86 Superior, la acción de tutela se caracteriza por ser un
mecanismo judicial inmediato y subsidiario, dada su naturaleza efectiva, actual
y supletoria tendiente a proteger los derechos fundamentales contra toda acción
u omisión que los amenace o afecte. Lo anterior se explica toda vez que: (i)
“la acción de tutela ha sido instituida como remedio de aplicación urgente que
se hace preciso administrar en guarda de la efectividad concreta y actual del
derecho objeto de violación o amenaza” (inmediatez); y (ii) “(…) no es propio
de la acción de tutela el sentido de medio o procedimiento llamado a reemplazar
los procesos ordinarios o especiales, ni el de ordenamiento sustitutivo en
cuanto a la fijación de los diversos ámbitos de competencia de los jueces, ni
el de instancia adicional a las existentes” (subsidiariedad).
La Sala evidencia que la
condición de subsidiariedad propia de la acción de tutela se cumplió en los
casos de los señores Mardoqueo Silva Alfonso (T-5.647.921), Samuel Vargas
Vargas y David Hernández Olaya (T-5.647.925), Urias Carrillo Parejo
(T-5.725.986), Jorge Enrique Farías Castañeda (T-5.766.246), José Eugenio
Flautero Torres (T-5.840.729), Miguel Ángel Alayon Cotrino (T-5.841.624), Luis
Carlos León Díaz, Sara María Velasco, Fausto Perea y Emérito Mera
(T-5.844.421), Julio Gómez Iglesias (T-5.856.779), María Emma Rincón Loaiza
(T-5.856.793) y Carlos Vidal Segura Rodríguez (T-5.870.489), pues tales
personas agotaron los mecanismos judiciales de defensa ante la jurisdicción
ordinaria laboral, antes de instaurar las acciones de tutela correspondientes.
En efecto:
(i) El señor Mardoqueo
Silva Alfonso instauró una demanda ordinaria laboral contra Colpensiones por la
negativa a reconocer el incremento pensional solicitado, cuyo conocimiento
correspondió al Juzgado 32 Laboral del Circuito de Bogotá D.C. en primera instancia
y al Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá D.C. en segunda
instancia.
(ii) Los señores Samuel
Vargas Vargas y David Hernández Olaya presentaron demandas ordinarias laborales
contra Colpensiones, cuyo conocimiento correspondió al Juzgado 21 Laboral del
Circuito de Bogotá D.C. y al Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá
D.C. en sendas instancias.
(iii) El señor Urias
Carrillo Parejo también agotó la vía judicial ordinaria, pues interpuso demanda
laboral contra Colpensiones, frente a la cual asumió competencia el Juzgado 3º
Municipal de Pequeñas Causas Laborales de Barranquilla, Atlántico, en proceso
de única instancia.
(iv) El señor Jorge
Enrique Farías Castañeda agotó la vía judicial ordinaria, al haber demandado a
Colpensiones ante la jurisdicción ordinaria. El Juzgado 20 Laboral del Circuito
de Bogotá D.C. y el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá D.C. fungieron,
respectivamente, como jueces de primera y segunda instancia.
(v) El señor José Eugenio
Flautero Torres instauró demanda ordinaria laboral contra Colpensiones, cuyo
conocimiento correspondió al Juzgado 6º Laboral de Descongestión del Circuito
de Bogotá D.C., en primera instancia, y a la Sala de Descongestión Laboral del
Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá D.C., en segunda instancia.
Cabe precisar que en el año 2013, el accionante interpuso acción de tutela
contra las providencias judiciales proferidas dentro del proceso ordinario
laboral, siendo ésta denegada. Frente a la posible temeridad en que pudo
incurrir el señor Flautero Torres tras interponer nuevamente una acción de
tutela, se deben tener en cuenta cuatro situaciones: (a) De conformidad con los
elementos probatorios obrantes en el expediente, el accionante instauró demanda
ordinaria laboral contra Colpensiones por su negativa a reconocer el derecho al
incremento pensional por persona a cargo, demanda que fue resuelta por la Sala
de Descongestión Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá
D.C. en 2013, declarando probada la excepción de prescripción propuesta por la
parte demandada. (b) El accionante
interpuso acción de tutela contra dicha decisión, cuyo conocimiento
correspondió a las Salas de Casación Laboral y Penal de la Corte Suprema de
Justicia, en primera instancia y en segunda instancia respectivamente, las
cuales decidieron negar el amparo constitucional al considerar que las
decisiones acusadas fueron fruto de una interpretación razonada y
ponderada. (c) Tras haberse proferido la
sentencia T-369 de 2015 por parte de esta Corte, el accionante consideró que
hubo un cambio de jurisprudencia frente a la imprescriptibilidad de los
incrementos pensionales, por lo que solicitó nuevamente a Colpensiones su
reconocimiento, lo que se le contestó en forma negativa. (d) El señor Flautero Torres, instauró acción
de tutela contra Colpensiones al considerar que su reclamación no fue
contestada de fondo, al no haberse mencionado “la prescripción del derecho,
sino que se ocupó de otras situaciones”. De conformidad con lo anterior, la
Sala considera que no hubo temeridad en las actuaciones desplegadas por el
señor José Eugenio Flautero Torres pues las dos acciones de tutela que
interpuso no tuvieron como sustento los mismos hechos y pretensiones. En la
primera oportunidad, el accionante pretendió la revocatoria de las providencias
judiciales proferidas en el marco de un proceso ordinario laboral instaurado
contra Colpensiones. En un segundo término, la acción de tutela fue dirigida
directamente contra Colpensiones solicitando el reconocimiento del derecho al
incremento pensional por persona a cargo.
(vi) El señor Miguel Ángel Alayon Cotrino también agotó los medios
ordinarios de defensa judicial. El Juzgado 2º Municipal de Pequeñas Causas
Laborales de Bogotá D.C. y el Juzgado 34 Laboral del Circuito de Bogotá D.C.
fueron los jueces en el proceso ordinario laboral que el señor Alayon Cotrino
inició contra Colpensiones.
(vii) Los señores Luis
Carlos León Díaz, Sara María Velasco, Fausto Perea y Emérito Mera formularon
demandas ordinarias laborales contra Colpensiones, en dos oportunidades
distintas, agotando así los medios ordinarios de defensa judicial que tenían a
su alcance. La segunda instancia se tramitó ante la Sala Laboral del Tribunal
Superior del Distrito Judicial de Popayán, Cauca, y la primera ante el Juzgado
Municipal de Pequeñas Causas Laborales de Popayán, Cauca.
(viii) El señor Julio
Gómez Iglesias agotó la vía judicial ordinaria, al reclamar el reconocimiento y
pago del incremento pensional por persona a cargo ante el Juzgado 3º Laboral del Circuito de Barranquilla, Atlántico,
que conoció en primera instancia del proceso. El Tribunal Superior del Distrito
Judicial de Barranquilla, Atlántico, conoció del caso en segunda instancia.
(ix) La señora María Emma
Rincón Loaiza agotó la vía judicial ordinaria al interponer demanda laboral
contra Colpensiones, cuyo conocimiento correspondió al Juzgado 11 Laboral del
Circuito de Medellín, Antioquia, en primera instancia, y al Tribunal Superior
del Distrito Judicial de Medellín, Antioquia, en segunda instancia.
x) El señor Carlos Vidal
Segura Rodríguez agotó la vía judicial ordinaria al haber interpuesto demanda
ordinaria laboral contra Colpensiones, cuyo conocimiento correspondió al
Juzgado 23 Laboral del Circuito de Bogotá D.C., en primera instancia, y al Tribunal
Superior del Distrito Judicial de Bogotá D.C., en segunda instancia.
A diferencia de los casos
anteriores, el señor Mario Ernesto Velasco (T-5.755.285) no agotó la vía
judicial ordinaria, por lo que en principio no cumpliría con el requisito de
subsidiariedad propio de la acción de tutela. Sin embargo, conforme a la fotocopia
de la cédula de ciudadanía del accionante aportada al expediente, se observa
que este es una persona de la tercera edad avanzada. Frente de tal situación,
cabe mencionar que la Corte ha admitido la procedencia excepcional de la acción
de tutela aun cuando no se hayan agotado los medios ordinarios de defensa
judicial para el reconocimiento de derechos pensionales, si se demuestra que
los accionantes son personas de la tercera edad que: (i) hayan visto una
afectación a su mínimo vital; (ii) hayan desplegado cierta actividad
administrativa y judicial para obtener la protección de sus derechos; (iii)
hayan acreditado, siquiera sumariamente, las razones por las cuales el medio
judicial ordinario era ineficaz para lograr la protección inmediata de los
derechos fundamentales presuntamente afectados.
Si bien las acciones laborales son mecanismos
eficaces para obtener el reconocimiento de las prestaciones sociales, en
algunos casos y atendiendo las circunstancias fácticas del caso concreto o la
situación personal del interesado, su trámite procesal puede no resultar idóneo
para la obtención de los fines que se persiguen. La Corte ha reconocido que
ante situaciones de este tipo, “(…) el conflicto planteado puede trascender el
nivel legal para convertirse en un problema de rango constitucional, por lo que
el juez de tutela está obligado a conocer de fondo la solicitud y a tomar las
medidas necesarias para la protección del derecho vulnerado o amenazado”. Debe
recordarse que conforme al escrito de tutela, el único ingreso que percibe el
señor Velasco para solventar sus necesidades básicas y las de su esposa, es la
pensión de vejez que percibe. Así bien, ante la negativa de Colpensiones a
reconocerle el incremento pensional por persona a cargo, su mínimo vital podría
estar afectado. Aunque el actor no agotó las vías judiciales ordinarias que
tenía a su alcance para el reclamo de sus derechos fundamentales, sí solicitó
ante Colpensiones el reconocimiento de sus prestaciones sociales y ante la
negativa de esta, decidió instaurar acción de tutela. En estos términos dicho
accionante sí desplegó cierta actividad administrativa para obtener la
protección de sus derechos. Por otro lado, dada su avanzada edad, las acciones
judiciales ordinarias resultan ineficaces, ya que existe una situación de
desprotección actual que no da espera a la culminación de un proceso judicial
ordinario. En este sentido, considerando que los adultos mayores son sujetos de
especial protección constitucional, la acción de tutela resulta procedente en
el caso concreto.
En cuanto al cumplimiento
del requisito de inmediatez propio de la acción de tutela, debe hacerse una
precisión frente a los casos de los señores Julio Gómez Iglesias (T-5.856.779),
María Emma Rincón Loaiza (T-5.856.793), Carlos Vidal Segura Rodríguez (T-5.870,489)
y Jorge Enrique Farías Castañeda (T-5.766.246). En efecto, a pesar del tiempo
transcurrido desde que los jueces ordinarios laborales profirieron las
sentencias acusadas, podría considerarse que la eventual vulneración de los
derechos a la seguridad social y al mínimo vital de tales accionantes
permanecería en el tiempo, por lo que la intervención del juez de tutela sería
necesaria a efectos de evitar la continua afectación de sus garantías
fundamentales. En el pasado, la Corte ha explicado que es aceptable un extenso
espacio de tiempo transcurrido entre el hecho que genera la vulneración y la
presentación de la acción de tutela, bajo dos circunstancias específicas: “(i)
que se demuestre que la vulneración es permanente en el tiempo y que, pese a
que el hecho que la originó por primera vez es muy antiguo respecto de la
presentación de la tutela, la situación desfavorable del actor derivada del
irrespeto por sus derechos, continúa y es actual, (ii) que la especial
situación de aquella persona a quien se le han vulnerado sus derechos
fundamentales, convierte en desproporcionado el hecho de adjudicarle la carga
de acudir a un juez; por ejemplo el estado de indefensión, interdicción,
abandono, minoría de edad, incapacidad física, entre otros”.
No obstante lo anterior,
en reciente sentencia de unificación SU-108 de 2018 la Corte consolidó
su posición en torno al requisito de inmediatez cuando mediante tutela se
atacan providencias judiciales que niegan la indexación de la pensión;
sentencia ésta en donde para declarar la improcedencia de una acción de tutela
de tal carácter se concluyó:
“Del análisis del asunto
objeto de estudio, se derivan las siguientes conclusiones:
- En aplicación del
precedente constitucional establecido en la parte motiva de esta providencia,
en cuanto a la procedencia de las tutelas que se interpongan en contra de
sentencias judiciales, en las cuales se pretende la indexación de la primera
mesada pensional, el análisis del requisito de inmediatez se flexibiliza en el
medida en la que la controversia versa sobre el pago de prestaciones de tracto
sucesivo.
- No obstante lo anterior,
dicha flexibilización no aplica de manera absoluta, pues esta circunstancia
podría afectar de manera desproporcionada el principio de cosa juzgada y de
seguridad jurídica.
- Para acreditar el
cumplimiento del requisito de inmediatez en estos casos, el juez de tutela debe
tener en cuenta las circunstancias particulares del caso concreto que expliquen
razonablemente la aparente tardanza por parte del accionante en presentar la
acción de tutela. Así, el juzgador podrá tener en cuenta, entre otros, los
siguientes elementos:
(i) Que exista una razón
justificada que explique por qué el accionante no interpuso la acción de tutela
dentro de un plazo razonable y justifique la tardanza en actuar, tal como
podría ser (a) la ocurrencia de un evento que constituya fuerza mayor o caso
fortuito, (b) la incapacidad o imposibilidad del actor para interponer la
tutela en un término razonable, o (c) que sobrevenga un hecho nuevo que cambie
de manera drástica las circunstancias del caso concreto y que, de justificar la
tardanza en un hecho nuevo, la acción de tutela se interponga dentro de un
plazo razonable frente a la ocurrencia del hecho nuevo;
(ii) Que durante el tiempo en el que se
presentó la tardanza en la interposición de la acción de tutela, se evidencie
que existió diligencia de parte del accionante en la gestión de la indexación
de su mesada pensional, lo cual contribuye a demostrar, prima facie, el
carácter actual y permanente del daño causado al accionante por la vulneración
a sus derechos fundamentales. Asimismo, en el que haya habido una ausencia de
actividad por parte del accionante en el trámite de la indexación de la pensión,
que se deba a circunstancias que constituyan un evento de fuerza mayor o caso
fortuito, o que se presente debido a la incapacidad o imposibilidad del actor
de realizar dichos trámites; el juez constitucional tendrá en cuenta estas
circunstancias para analizar este criterio.
(iii) Que se acredite la existencia de
circunstancias que pongan al accionante en una situación de debilidad
manifiesta, por cuenta de la cual resulte desproporcionado solicitarle la
interposición de la acción de tutela dentro de un plazo razonable. Dicha
debilidad manifiesta se acredita a partir de las condiciones particulares del
actor, al igual que con la presencia de prácticas abusivas de las entidades
encargadas de reconocer y pagar la respectiva pensión.” (Todo el énfasis es del
texto citado)
Aplicando la anterior
jurisprudencia al sub examine, en donde las acciones de tutela se predican de
un derecho de menor categoría al derecho de indexación de las mesadas
propiamente pensionales, la Corte encuentra que:
En tratándose del
accionante Julio Gómez Iglesias (T-5.856.779), la sentencia del Tribunal
Superior de Barranquilla que confirmó la sentencia del Juzgado Tercero Laboral
del Circuito de esa misma ciudad, en donde se declaró probada la excepción de
prescripción de la acción tendiente a obtener el incremento pensional por
cónyuge e hijos a cargo, data del 27 de julio de 2011 (fl 63, cuad. 1); fecha
ésta que dista en varios años del 25 de julio de 2016, cuando se presentó la
correspondiente acción de tutela ante la Sala de Casación Laboral de la Corte
Suprema de Justicia (fl 82, cuad. 1). Así las cosas, al margen de que en la
actualidad el accionante como su cónyuge puedan tener más de 70 años (fl. 64,
cuad. 2), lo cierto es no se ha acreditado circunstancia alguna que amerite una
flexibización del requisito de inmediatez.
En el caso de María Emma
Rincón Loaiza (T-5.856.793), la sentencia del Tribunal Superior de Medellín que
confirmó la sentencia del Juzgado Cuarto de Descongestión Laboral de dicha
ciudad, la cual también declaró probada la excepción de prescripción de la
acción dirigida a obtener el incremento pensional por cónyuge a cargo, data del
16 de diciembre de 2014; esto es, diecisiete (17) meses antes de que se
presentara la respectiva acción de tutela el 16 de mayo de 2016. De este modo,
aunque la accionante cumplió 70 años el pasado mes de abril de 2018, no
acredito cualquier circunstancia que merezca flexibilizar el requisito de
inmediatez.
En cuanto al accionante
Carlos Vidal Segura Rodríguez (T-5.870.489), la sentencia del Tribunal Superior
de Bogotá que confirmó la sentencia que dictó el Juzgado 23 Laboral del
Circuito de Bogotá dentro del proceso ordinario laboral que presentó el accionante
contra Colpensiones –sentencia ésta que declaró probada la excepción de
prescripción de la acción dirigida a obtener el incremento pensional por
cónyuge a cargo- data del 15 de octubre de 2015, poco menos de once meses antes
de que se presentara la respectiva acción de tutela el 06 de septiembre de 2016,
sin que se adujera justificación alguna para flexibilizar el principio de
inmediatez.
Finalmente, en el caso de Jorge Enrique Farías
Castañeda (T-5.766.246), mediante acción de tutela presentada el 20 de junio de
2016 se atacó una sentencia dictada el
30 de julio de 2015), casi once meses después de dictada dicha sentencia, sin
que tampoco se adujera justificación alguna para flexibilizar el principio de
inmediatez.
En el anterior orden, tras
considerar que en ninguno de los casos que incorporan los expedientes que
refieren a los casos de los señores Julio Gómez Iglesias (T-5.856.779), María
Emma Rincón Loaiza (T-5.856.793), Carlos Vidal Segura Rodríguez (T-5.870.489) y
Jorge Enrique Farías Castañeda (T-5.766.246) se verifican los requisitos
previstos en la reciente sentencia de unificación SU-108 de 2018 para el
cumplimiento del requisito de inmediatez, la Corte declarará la improcedencia
de las respectivas acciones por ausencia de tal requisito, y así lo señalará en
la parte resolutiva de la misma.
Con relación a los
derechos de los señores Luis Carlos León Díaz, Sara María Velasco, Fausto Perea
y Emérito Mera (T-5.844.421) cabe hacer una aclaración. La Sala no puede
desconocer que la misma autoridad judicial que fue accionada fungió como juez
de tutela en segunda instancia. En efecto, la tutela se dirigió contra las
providencias judiciales proferidas dentro de los procesos ordinarios laborales
incoados contra Colpensiones por el Juzgado Municipal de Pequeñas Causas de
Popayán, Cauca, y la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial
de esa misma ciudad y departamento. Es claro entonces que fue este último
despacho el que tuvo conocimiento de la acción de tutela en segunda instancia.
Si bien la acción fue radicada ante la Corte Suprema de Justicia, ésta, con
fundamento en el Decreto 1382 del 2000 que establece las reglas de reparto
entre todos los jueces competentes, consideró que “no era competente” para
conocerla. En lugar de entrar a resolver el asunto asumiendo la competencia a
prevención, como corresponde en estos casos según la regulación y la
jurisprudencia respectiva, esa Corte ordenó la remisión del expediente a
reparto de los juzgados laborales del circuito de Popayán, pues: “(…) aun
cuando en los hechos narrados por el apoderado de los accionantes se menciona
al Tribunal Superior de Popayán y las decisiones que tomó en los primeros
procesos adelantados, lo cierto es que el quebranto de las garantías
constitucionales no se endilga a esa autoridad judicial, pues en la realidad la
inconformidad planteada radicada en las decisiones tomadas por el Juzgado
Municipal de Pequeñas Causas Laborales de la citada ciudad”. El conocimiento
del proceso entonces le correspondió a la Sala Laboral del Tribunal Superior
del Distrito Judicial de Popayán, Cauca, en segunda instancia.
Teniendo en cuenta los
hechos del caso y la normativa aplicable, en especial el artículo 39 del
Decreto 2591 de 1991, es probable que la Sala Laboral del Tribunal Superior del
Distrito Judicial de Popayán, Cauca, haya tenido que presentar algún
impedimento para conocer sobre las acciones de tutela interpuestas por los
señores Luis Carlos León Díaz, Sara María Velasco, Fausto Perea y Emérito Mera.
No obstante la situación
expuesta, en virtud del mandato de prevalencia del derecho sustancial en las
actuaciones judiciales, la Sala reconoce su deber de conocer y resolver de
fondo la acción de tutela. De lo contrario, se podría estar causando una
afectación mayor a los derechos fundamentales de los cuatro referidos
accionantes, al dilatar aún más el procedimiento. Sin embargo, para que las
autoridades competentes valoren la situación y procedan como corresponda, esta
Sala remitirá copias de este expediente a la Sala Disciplinaria del Consejo de
la Judicatura, para lo de su competencia, teniendo en cuenta las actuaciones surtidas
por la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Popayán,
Cauca, dentro de la acción de tutela de la referencia.
Por último, debe agregarse
que el criterio para que la tutela prospere en este tipo de contextos es la
afectación al mínimo vital de los accionantes; esto es, la existencia de una
vulneración o amenaza de un caro derecho fundamental. Esta circunstancia en
principio se acreditaría en los casos bajo análisis. En efecto, los accionantes
han explicado, en mayor o menor medida, de manera razonada y aportando
elementos de prueba, que sus condiciones mínimas de vida se habrían visto
mermadas como consecuencia de la negativa de Colpensiones, a reconocerles los
incrementos pensionales por persona a cargo que han solicitado. En el pasado, a
través de tutela, la Corte Constitucional ha protegido el derecho fundamental
al mínimo vital, aclarando expresamente que es “un aspecto cualitativo y no
cuantitativo”. La valoración no puede ser una calificación discrecional, sino
que depende de las situaciones concretas, así “el concepto de mínimo vital no
se identifica con el salario mínimo ni con una valoración numérica de las
necesidades biológicas mínimas por satisfacer y para subsistir”. El derecho al
mínimo vital garantiza a toda persona una vida digna, ajena a la pobreza y más
allá de la mera subsistencia. Esta posición, ha sido reiterada recientemente,
resaltando además que a partir de una valoración cualitativa del mínimo vital,
es preciso concluir que éste “(…) no está constituido, necesariamente, por el
salario mínimo mensual legalmente establecido y se requiere una labor
valorativa del juez constitucional en la cual entre a tomar en consideración
las condiciones personales y familiares del peticionario, así como sus
necesidades básicas y el monto mensual al que ellas ascienden”. Por supuesto,
el mínimo vital y su relación con la dignidad humana es un concepto que ha
jugado un papel central en casos relativos a la protección del derecho
irrenunciable a la seguridad social de todos los habitantes, concretamente del
derecho a la pensión en un sentido amplio.
Corresponde entonces a la
Corte estudiar si los incrementos previstos en el artículo 21 del Decreto 758
de 1990 son o no un derecho susceptible de prescriptibilidad o
imprescriptibilidad para cada uno de los accionantes cuyos procesos fueron
acumulados para ser resueltos en una sola sentencia.
Para el anterior efecto,
la Corte comenzará por exponer las dos líneas jurisprudenciales que han
sostenido diferentes salas de revisión de tutela de la Corte sobre el
particular y que mediante la presente sentencia se buscan unificar (i).
Posteriormente la Corte se referirá a las características generales del derecho
a la seguridad social, así como a la evolución histórica de dicho derecho en su
fase pensional (ii). A continuación, se pasará a estudiar si, con ocasión de la
vigencia de la Ley 100 de 1993 y/o del Acto Legislativo 01 de 2005, operó la
derogatoria del artículo 21 del Decreto 758 de 1990 (iii). Después,
independientemente del resultado de la cuestión relativa a la señalada
derogatoria, se pasarán a estudiar los efectos que pudieran tener los incrementos
previstos en el artículo 21 del Decreto 758 de 1990 sobre la sostenibilidad
financiera del sistema pensional que prevé el inciso 7º del artículo 48 de la
Constitución Política, tal y como este quedó reformado por el Acto Legislativo
01 de 2005 (iv). Seguidamente se analizarán los efectos que, para el caso
concreto, pudiera tener el principio de favorabilidad en materia laboral que
contempla el artículo 53 de la Constitución Política (v). Después se hará una
breve referencia a la institución de la prescripción y se estudiará la
posibilidad de que los incrementos materia de esta sentencia sean o no
susceptibles de extinguirse por virtud de tal institución (vi). Finalmente la
Corte concluirá definiendo en concreto cada una de las acciones acumuladas al
presente proceso (vii).
Con las sentencias de
unificación (sentencias tipo SU) la Sala Plena de la Corte busca, entre otras,
zanjar las diferentes posiciones jurisprudenciales de sus distintas salas de
revisión de tutela sobre un mismo tema.
En efecto, mediante Sentencia SU-913 de 2009,
la Corte sostuvo que con tales sentencias se “resuelven las contradicciones
creadas por las diferentes decisiones judiciales, encauzando la labor judicial
dentro de los linderos de la Constitución Política en punto a garantizar los
derechos fundamentales”.
Para la presente
sentencia, en sesión del 16 de noviembre de 2016, la Sala Plena aceptó la
solicitud del entonces magistrado ponente para que el expediente T.5.647.921
fuera decidido mediante sentencia de unificación. Posteriormente, al atrás
referido expediente se acumularon los otros diez expedientes cuyos procesos
también serán decididos en esta sentencia.
Con lo anterior en mente,
ha de decirse que la jurisprudencia de la Corte no ha sido pacífica frente de
la prescriptibilidad de los incrementos pensionales de que trata el artículo 21
del Decreto 758 de 1990, según el cual:
Las pensiones mensuales de
invalidez y de vejez se incrementarán así: a) En un siete por ciento (7%) sobre
la pensión mínima legal, por cada uno de los hijos o hijas menores de 16 años o
de dieciocho (18) años si son estudiantes o por cada uno de los hijos inválidos
no pensionados de cualquier edad, siempre que dependan económicamente del
beneficiario, y
b) En un catorce por
ciento (14%) sobre la pensión mínima legal, por el cónyuge o compañero o
compañera del beneficiario que dependa económicamente de éste y no disfrute de
una pensión.
Los incrementos mensuales
de las pensiones de invalidez y de vejez por estos conceptos, no podrán exceder
del cuarenta y dos por ciento (42%) de la pensión mínima legal.”
En efecto, esta
Corporación, mediante sus distintas Salas de Revisión, ha desarrollado dos
líneas jurisprudenciales opuestas con relación a los efectos que, en la
actualidad, surte la norma atrás citada: (i) según la primera, en virtud del
principio de imprescriptibilidad del derecho a la seguridad social, los
incrementos que por ley se desprenden de la pensión, serían imprescriptibles (sentencias T-217 de 2013, T-831 de 2014, T-319 de 2015,
T-369 del 2015, T-395 de 2016 y T-460 de 2016); (ii) de conformidad con la
segunda, debería aplicarse el precedente sentado por el órgano de cierre en
materia laboral (Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia), en
virtud del cual, los incrementos pensionales no harían parte integrante de la
pensión de invalidez o de vejez, por lo que no gozan de sus atributos, entre
esos, la imprescriptibilidad (sentencias T-791 de 2013,
T-748 de 2014, T-123 de 2015, T-541 del 2015 y T-038 de 2016).
Con el propósito de
enmarcar el alcance de la unificación jurisprudencial que con esta sentencia se
busca, a continuación se recogen las referidas líneas jurisprudenciales
contrapuestas que las distintas Salas de
Revisión de Tutelas han adoptado.
En la sentencia T-217
de 2013, la Corte dio la primera respuesta al problema jurídico en
cuestión. En aquella oportunidad, la Sala Octava de Revisión se ocupó de
estudiar los fallos proferidos en el marco de dos procesos ordinarios
laborales, en los que se reclamaba el reconocimiento del incremento pensional
del 14% por cónyuge y/o compañero permanente a cargo. Los juzgados laborales de
conocimiento habían decidido absolver al Fondo de Pensiones de los Seguros
Sociales y al Instituto de Seguros Sociales de pagar dicha prestación, con fundamento
en que operó la prescripción del derecho. Al respecto la Corte indicó que, en
sede de control abstracto y concreto de constitucionalidad, se ha mantenido una
posición uniforme en cuanto a considerar que los derechos a la seguridad social
son imprescriptibles. Se precisó que el atributo de la imprescriptibilidad “(…)
se predica del derecho considerado en sí mismo, pero no de las prestaciones
periódicas o mesadas que él genera y que no han sido cobradas”. En este
sentido, la Sala consideró que con las sentencias acusadas se incurrió en
desconocimiento del precedente jurisprudencial.
En tal ocasión la Sala
agregó que dar aplicación a la prescripción prevista en los artículos 488 del
Código Sustantivo del Trabajo y 151 del Código Procesal del Trabajo y de la
Seguridad Social a los incrementos pensionales por persona a cargo, “constituye
una decisión que vulnera los principios de eficiencia, universalidad y
solidaridad con sujeción a los cuales el Estado tiene la obligación de prestar
el servicio público de la seguridad social”, pues equivale a perder una
fracción de recursos del derecho a la pensión o parte del mismo. En
consecuencia, la Sala resolvió, declarar que los derechos fundamentales al
debido proceso, al acceso a la administración de justicia y a la seguridad
social de los accionantes fueron vulnerados. La orden que se adoptó en ese caso
fue la de dejar sin efectos las sentencias acusadas y proferir sentencias
nuevas conforme a la parte motiva del fallo.
En la sentencia T-791 de 2013, se puso
a consideración de la Corte un caso similar al fallado en la recién referida
sentencia T-217 de 2013, en el que el accionante se dolía de la negativa de los
jueces laborales a reconocer el incremento pensional del 14% por cónyuge a
cargo, con fundamento en la prescripción del derecho. En aquella ocasión, la
Sala Tercera de Revisión se dividió, fijando una nueva respuesta al problema
jurídico, contraria a la desarrollada en la sentencia T-217 de 2013, por
considerar que aquella: (i) no había sido una posición ampliamente desarrollada
o reiterada en múltiples ocasiones por la Corte Constitucional; (ii) no era
acertada, toda vez que a la luz del precedente del órgano de cierre en materia
laboral (Corte Suprema de Justicia), el incremento pensional objeto de estudio
sí prescribe con el paso del tiempo; (iii) resulta ceñido a la Constitución y a
la jurisprudencia constitucional, “otorgar un trato disímil y consagrar la
prescripción extintiva de un derecho patrimonial que surge del ejercicio de un
derecho constitucional fundamental (como lo son el derecho pensional y la
seguridad social)”.
Lo anterior, no obstante
que la misma Sala reconoció que, de forma consolidada, la jurisprudencia
constitucional ha ratificado la regla de la imprescriptibilidad e
irrenunciabilidad del derecho a la seguridad social, con base en lo previsto en
el artículo 48 Superior, constituyendo ello una interpretación, clara, unívoca,
constante y uniforme. Sin embargo, y con respecto al incremento pensional del
14% por cónyuge o compañero permanente a cargo, consideró que en virtud de lo
previsto en el artículo 22 del Decreto 758 de 1990, éste y los demás
incrementos pensionales no hacen parte integrante de la pensión de invalidez o
de vejez, por lo que no gozan de los atributos que el ordenamiento jurídico ha
señalado para las pensiones de vejez e invalidez, entre ellos la
imprescriptibilidad.
En Sentencia
T-748 de 2014 la Sala Segunda de Revisión se pronunció nuevamente sobre
la violación del precedente constitucional que consagra la imprescriptibilidad
de los derechos de la seguridad social, por la negativa de las accionadas a
reconocer el incremento adicional al monto de la mesada pensional con base en
la prescripción del derecho. Los accionantes invocaron como precedente
jurisprudencial vulnerado, el contenido en la Sentencia T-217 de 2013. La Sala
Segunda de Revisión se separó de ese precedente al considerar que “no
caracteriza un antecedente trascendental”, pues en una sentencia posterior
(T-791 de 2013) no fue tenido en cuenta, a pesar de haberse reconocido
expresamente que era “un caso idéntico fallado con posterioridad”. En efecto,
como se señaló atrás en esta sentencia, en la sentencia T-791 de 2013
(posterior a la T-217 de 2013), no se acogió el precedente que para el momento
existía y se falló de manera opuesta, pues se consideró que el incremento
pensional no goza del atributo de la imprescriptibilidad. Conforme a lo
expuesto, unánimemente, la Corte aplicó el precedente constitucional de la
sentencia T-791 de 2013 y denegó el amparo solicitado.
En Sentencia T-831 de 2014,
la Sala Séptima de Revisión estudió si en las providencias emitidas por las
autoridades judiciales accionadas se desconoció el precedente constitucional,
al sostener que los incrementos pensionales por persona a cargo de que trata el
artículo 21 del Decreto 758 de 1990, serían objeto de prescripción.
Al respecto, se consideró
que existen dos interpretaciones normativas diferentes que conducen a
conclusiones opuestas; la contenida en la sentencia T-217 de 2013 y la prevista
en la sentencia T-791 de 2013. En virtud del principio de favorabilidad, la Sala
consideró que “(…)
Señor LECTOR la
interpretación que mejor realiza los derechos fundamentales de los actores es
aquella que se aplicó en la sentencia T- 217 de 2013 y se invita a leerla e
interpretar sus ratio decidendis
En esa oportunidad la
Corte reconoció que el incremento pensional no se encuentra sometido a la regla
de prescripción trienal de las acreencias laborales. Además, ni el artículo 21
ni el artículo 22 del Decreto 758 de 1990, en los cuales se regula el incremento
bajo estudio, se establece que el derecho prescriba, pues al definirse la
naturaleza del mismo, solo se señala que tal derecho subsiste mientras perduren
las causas que le dieron origen al mismo. En este sentido, unánimemente, se
concedió el amparo constitucional solicitado y se concluyó que aceptar la
prescripción del derecho a los incrementos pensionales, en perjuicio de los
peticionarios, contraría el mandato de favorabilidad e implica una violación
directa de la Constitución.
En Sentencia T-123 de 2015
la Sala Tercera de Revisión analizó si el juzgado accionado incurrió en
desconocimiento del precedente jurisprudencial al aplicar la prescripción
trienal del derecho al incremento pensional del 14%. Sobre el asunto bajo
análisis, se precisó que esta Corporación no ha proferido pronunciamientos
constitucionales reiterados ni posturas uniformes al respecto, por lo que no
podría considerarse que una providencia
judicial desconoce el precedente constitucional cuando, de conformidad con la
jurisprudencia reiterada por la Corte Suprema de Justicia, decide que el
incremento del 14% por personas a cargo está sujeto a prescripción
En mérito de lo expuesto, en aquella
oportunidad se resolvió denegar el amparo constitucional solicitado.
En Sentencia T-319 de
2015, la Sala Cuarta de Revisión se enfrentó a un caso parecido al que
actualmente se analiza, y al respecto planteó el siguiente problema jurídico:
“determinar si las providencias judiciales atacadas por los accionantes en sede
de tutela, no solo desconocieron los lineamientos jurisprudenciales ya sentados
por esta Corporación en torno al tema de la imprescriptibilidad en la
reclamación de derechos pensionales, y además, si dichas decisiones judiciales
vulneraron sus derechos fundamentales”. La Sala repasó la jurisprudencia
constitucional en la materia y, atendiendo la similitud fáctica y jurídica de
los expedientes objeto de revisión con los casos que fueron decididos en las
sentencias T-217 de 2013 y T-831 de 2014, decidió atenerse a sus fundamentos
jurídicos y a lo resuelto en tales precedentes. En este sentido, concluyó que
el derecho a reclamar los ajustes, aumentos y/o reliquidación de la pensión
está estrechamente vinculado con el derecho a la pensión en sí misma, por lo
tanto también es imprescriptible. La Sala se dividió, optando por amparar los
derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y a la seguridad social
de los accionantes y por dejar sin efecto las providencias judiciales acusadas
de desconocer el precedente jurisprudencial.
La Sala Séptima de
Revisión de esta Corporación, en Sentencia T-369 de 2015 conoció sobre una
acción de tutela interpuesta por el señor Omar Sánchez en virtud de la cual se
alegó un defecto sustantivo por desconocimiento del precedente constitucional,
en tanto el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, Sala Laboral,
desconoció la imprescriptibilidad del incremento del 14% de la mesada
pensional. En aquella oportunidad, la Sala consideró, unánimemente, que
existiendo dos posibles interpretaciones del artículo 22 del Decreto 758 de
1990, la que mejor realiza los derechos fundamentales del actor es aquella
aplicada en la Sentencia T- 217 de 2013 y posteriormente reiterada en la
Sentencia T-831 de 2014, que resulta más favorable al peticionario, por cuanto
en esas oportunidades la Corte consideró que el derecho en mención no se
encuentra sometido a la regla de prescripción de las acreencias laborales de
tres años. Así pues, se ampararon los derechos fundamentales invocados y se
dejó sin efecto la sentencia acusada, ordenándose al Tribunal proferir una
nueva providencia conforme a las consideraciones expuestas.
En la sentencia T-541 de 2015, la Sala Segunda
de Revisión de Tutelas revisó un caso similar al que se analiza en esta
oportunidad. En esta ocasión la Sala se apartó del precedente adoptado en la
sentencia T-217 de 2013 invocado por el actor, considerando que los incrementos
pensionales por persona a cargo no gozan de la imprescriptibilidad establecida
para el derecho a la pensión, lo cual se fundamentó en que “(…) son
pretensiones económicas y están sometidas a requisitos legales, cuyo
cumplimiento genera su extinción inmediata, mientras que la pensión de vejez
está destinada a asegurar de forma vitalicia y sucesiva el mínimo vital y la
subsistencia digna del actor, por eso no puede considerarse que los mencionados
incrementos hagan parte integral del derecho a la pensión”. En este sentido, y
tras indicar que la decisión adoptada en la sentencia T-217 de 2013 no tiene la
“(…) trascendencia necesaria para constituir un precedente cuyo desconocimiento
genere la vulneración del derecho fundamental al debido proceso”, resolvió
denegar el amparar los derechos fundamentales invocados por el actor y
confirmar la sentencia acusada.
En la sentencia T-038 de
2016, y a propósito de un caso parecido a los anteriormente expuestos, la Sala
Tercera de Revisión indicó que el juzgado accionado no incurrió en un defecto
por desconocimiento del precedente constitucional.[68] Ello teniendo en cuenta
que el precedente de la Corte se encuentra dividido, en tanto no existe una
“(…) línea jurisprudencial concordante, uniforme y, por ende, vinculante de las
Salas de Revisión, como tampoco existe una jurisprudencia en vigor que resulte
de obligatorio acatamiento para el operador jurídico demandado”. La Sala
consideró que no se configura el desconocimiento del precedente constitucional
cuando, al no existir un precedente único, la autoridad judicial resuelve un
caso siguiendo una de las posiciones adoptadas por las Salas de Revisión de la
Corte Constitucional, que además coincide con la jurisprudencia dictada por el
tribunal de cierre de la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral.
Con fundamento en lo expuesto, la Sala resolvió negar la protección de los
derechos fundamentales invocados, pero la decisión no fue acogida unánimemente,
precisamente porque no se hizo alusión a la posible configuración de la
violación directa de la Constitución, como causal de procedencia de la acción
de tutela contra providencia judicial.
A propósito de un caso similar al que se
estudia en esta oportunidad, la Sala Tercera de Revisión, en la sentencia T-395
de 2016, reiteró que las diferentes Salas de Revisión de esta Corporación se
han venido pronunciando en dos sentidos diferentes respecto del tema de la
prescripción del incremento pensional del 14% por cónyuge o compañero
permanente a cargo: (i) por un lado, se encuentran las sentencias en las que se
sostiene que los incrementos pensionales son objeto de prescripción, y por
otro, (ii) aquellas que defienden el carácter imprescriptible del mismo. En
este sentido, la Sala consideró que: (i) aunque “(…) no se configuró la causal
específica de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial
por desconocimiento del precedente constitucional, ante la ausencia de una
línea jurisprudencial clara y expresa, y de una postura reiterada y uniforme de
esta Corporación sobre la prescripción del incremento pensional”, (ii) si
existió defecto por violación directa de la Constitución, puesto que, “(…) ante
la existencia de dos interpretaciones razonables de la Corte Constitucional
sobre una misma norma de seguridad social, el tribunal tenía la obligación de
considerar lo dispuesto en el artículo
53 de la Constitución Política, en lo relacionado con el principio de
favorabilidad laboral y, por consiguiente, motivar la postura adoptada en el
caso concreto”. De manera que resolvió amparar los derechos fundamentales
invocados por el accionante y ordenó a la autoridad judicial accionada proferir
nueva sentencia aplicando el principio de favorabilidad laboral.
En la sentencia T-460 de
2016, en virtud de una acción de tutela muy similar a la que se estudia en esta
oportunidad, la Sala Sexta de Revisión explicó que la Corte se encuentra
dividida en dos posiciones antagónicas frente a los incrementos pensionales por
persona a cargo: (i) algunos fallos señalan que el incremento es un derecho
patrimonial, no fundamental, pues no está orientado a satisfacer necesidades
del actor, por lo que no hace parte de la pensión; (ii) la otra tesis considera
que el incremento pensional es un aspecto de la seguridad social y, en esas
condiciones, es un derecho de carácter imprescriptible. En aquella ocasión, la
Sala se acogió a la segunda teoría, argumentando que “(…) si bien el precepto
contenido en el artículo 22 del Acuerdo 049 de 1990 señala que el incremento no
hace parte de la pensión, no es menos cierto que a renglón seguido, como ya se
indicó, expresa que `el derecho a ellos subsiste mientras perduren las causas
que le dieron origen`. Es decir, se trata de un mandato posterior, que
prevalece sobre el anterior, de acuerdo con las reglas de aplicación de la ley,
contenidas en la Ley 153 de 1887”. En ese orden de ideas, la Corte decidió,
unánimemente, que la interpretación que mejor materializa los fines del Estado,
como el de garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes
consagrados en la Carta, es la última, pues acoge la máxima de la favorabilidad
en materia laboral.
En síntesis, la primera
respuesta jurisprudencial que dio la Corte al problema que se analiza, se
encuentra en las sentencias T-217 de 2013, T-831 de 2014, T-319 de 2015, T-369
del 2015, T-395 de 2016 y T-460 de 2016. En tales sentencias se consideró que
en virtud del principio de imprescriptibilidad del derecho a la seguridad
social, los incrementos que por ley se desprenden de la pensión son
imprescriptibles, salvo las mesadas no reclamadas en tiempo conforme a la regla
general de prescripción de las acreencias laborales contenida en el artículo
488 del Código Sustantivo del Trabajo. Igualmente, en algunas de estas
sentencias se sostuvo que la prescripción del incremento pensional del 14%, es
una interpretación contraria y violatoria del artículo 53 de la Constitución
Política, pues al existir dos interpretaciones posibles de una misma norma
jurídica, debe acogerse aquella que resulta más favorable al trabajador
(principio de duda en favor del trabajador o in dubio pro operario). Se
consideró que la anterior conclsión se impondría con más fuerza, pues se
trataría de garantías que comprometen el mínimo vital en dignidad de las
personas.
Por otra parte, en las
sentencias T-791 de 2013, T-748 de 2014, T-123 de 2015, T-541 del 2015, y T-038
de 2016 se indicó que, conforme al precedente jurisprudencial sentado por la
Corte Suprema de Justicia, si bien los incrementos pensionales nacen del reconocimiento
de la prestación, estos no formarían parte integrante de ella ni del estado
jurídico de la persona pensionada, por lo que no gozarían del atributo de la
imprescriptibilidad. Además, en dichas sentencias se precisó que aunque el
precedente constitucional “tiene la fuerza de instituir interpretaciones que
ciñan la aplicación del ordenamiento legal a lo consagrado por la Carta
Política”, la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia tendría fuerza de
precedente y sería una garantía para que las decisiones de los jueces
estuvieran apoyadas en una interpretación uniforme y sólida del ordenamiento
jurídico, por lo que no sería posible afirmar que las autoridades judiciales
accionadas hubieran incurrido en desconocimiento del precedente constitucional.
En suma, la divergencia de
posiciones que las distintas salas de revisión de tutela de esta Corporación
han sostenido en torno a la prescriptibilidad o imprescriptibilidad de los
incrementos pensionales previstos en el artículo 21 del Decreto 758 de 1990,
exige que la Sala Plena resuelva tal antagonismo mediante una sentencia de
unificación que, en adelante, sirva para resolver las controversias que sobre
tal problema se presenten.
Génesis y crisis de la
seguridad social pensional en Colombia. La transición hacia un nuevo régimen
pensional. En la evolución de los
sistemas jurídicos de Occidente, particularmente de aquellos europeos, la
segunda mitad del siglo XIX estuvo marcada por la incorporación constitucional
de normas relativas a derechos sociales como el social welfare o derechos de
seguridad social. Tal innovación fue el resultado tanto de la respuesta del canciller Otto Von
Bismarck a las presiones de los movimientos socialdemócratas y obreros que
surgieron a raíz de las revoluciones sociales de mitad de siglo, como del
pensamiento católico contenido la encíclica papal Rerum Novarum.
En Colombia, luego de un
dispendioso transcurrir a lo largo de siglo XX, a cuyos inicios la seguridad
social se llegó a concebir como una mera ‘gracia o recompensa gratuita’ y en
donde sólo hasta la reforma constitucional de 1936 se constitucionalizó una
función estatal de asistencia pública para ciertas personas en condición de
vulnerabilidad, con la Constitución de 1991 la seguridad social se elevó a
rango de derecho constitucional ubicado dentro del aparte correspondiente a los
derechos sociales, económicos y culturales o de ‘segunda generación’.
En un inicio, la recién
creada Corte Constitucional negó que los mentados derechos de segunda
generación tuvieran un carácter autónomo, susceptible de ser directamente
amparado a través de la entonces novedosa acción constitucional de tutela. De
hecho, en aquel momento esta Corporación condicionó tal posibilidad de amparo a
la relación de conexidad que puntualmente existiera entre tales derechos de
segunda generación y la efectiva protección de alguno de aquellos que
originalmente se consideraron como derechos fundamentales per se. La
jurisprudencia entonces habló de derechos fundamentales en sí mismos,
diferenciándolos de aquellos que alcanzarían tal connotación por la
circunstancial conexidad que eventualmente tuvieran con los primeros.
El estado actual de la
jurisprudencia constitucional nacional, sin embargo, es el de que derechos que
antes se concibieron como de segunda generación y de desarrollo gradual, hoy se
aceptan como derechos fundamentales[98]. Así, derechos que antes fueron vistos
como ocasionalmente susceptibles de ser judicialmente amparados a través de la
acción constitucional de tutela, actualmente son objeto de amparo autónomo a
través de tal procedimiento.
Dentro de estos últimos
derechos, el derecho a la seguridad social cobra especial importancia,
erigiéndose como un derecho irrenunciable, garantizado a través de la
prestación de un servicio público obligatorio bajo la dirección, coordinación y
control del Estado y con sujeción a los principios de eficiencia, universalidad
y solidaridad. Estas características sitúan a la seguridad social como un
significativo instrumento para el desarrollo de los valores del Estado Social
de Derecho. Justamente, con el derecho a la seguridad social se persigue la
protección de la persona humana sin distinción de género, raza, edad, condición
social, etc., contribuyendo a su desarrollo y bienestar y “con especial énfasis
a las personas marginadas y a las de los sectores más vulnerables de la
población”, propendiendo así por alcanzar la igualdad material que defiende el
modelo de estado que se anuncia desde el artículo 1º de la Carta Política.
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